Introducción¹

Es muy importante que los pequeños productores de maíz en México cuenten con financiamiento para sembrar y atender de manera eficiente sus cultivos. En ese sentido, el disponer de crédito suficiente y oportuno resulta indispensable, ya que constituye un factor clave para garantizar un mejor y mayor volumen de producción de maíz, base de la alimentación de la mayoría de la población en el país. El financiamiento permite a los pequeños productores, no solo contar con un alimento básico para su consumo familiar, sino también alimentar a los animales que crían con fines productivos y disponer del grano para su comercialización, con lo cual complementan su ingreso anual.

Por este motivo, para los productores de maíz, el cultivo de esta gramínea representa una actividad clave en términos social, cultural, alimenticio y económico. Es decir, se trata de una práctica productiva que tiene un amplio significado en su vida cotidiana y en su cosmovisión familiar y comunitaria.

Sin embargo, desde el año de 1990 a los pequeños productores se les ha negado el financiamiento para cubrir por lo menos una parte del costo total del cultivo. Esta situación afecta significativamente a los agricultores que siembran maíz y sobre todo a quienes poseen pequeñas superficies, al extremo de ser inaccesible para los solicitantes con superficies inferiores a las 10 hectáreas de temporal que, además, trabajan la tierra individualmente, ya que, actualmente no son considerados sujetos de crédito por la banca pública y menos aún por la privada, extranjera casi totalmente.

Sobre esta problemática, la interrogante que guía este trabajo es ¿Cuáles son los cambios institucionales en materia de crédito público rural en el periodo neoliberal en México que determinan el bajo nivel de acceso al crédito público de los pequeños productores de maíz? En tanto que el objetivo consiste en identificar los cambios de la política crediticia que explican la exclusión del acceso al crédito público de los pequeños productores de maíz, en el periodo 1981-2022, que cuentan con superficies igual o menores a 20 hectáreas de terrenos de riego o de temporal en las regiones lacustres de Chapala, Pátzcuaro y Cuitzeo en el estado de Michoacán.

La metodología empleada consistió en analizar las referencias históricas de las instituciones financieras gubernamentales en cuanto a sus objetivos y operación en materia de crédito agrícola, creadas en la etapa postrevolucionaria y en el periodo neoliberal de 1984 al 2019, a fin de identificar los cambios en el nivel de acceso de los productores de maíz. Asimismo, se solicitó información reciente a las instituciones encargadas de operar directa o indirectamente el crédito rural en el estado de Michoacán, la cual sirvió de base para analizar los datos obtenidos mediante una encuesta con preguntas sobre la situación actual relativa al financiamiento rural de los productores agrícolas en las zonas lacustres del estado de Michoacán.

La obtención de la información empírica comprendió la aplicación de una encuesta a 611 pequeños productores en 10 localidades de Chapala, 25 de Cuitzeo y 25 de Pátzcuaro del estado de Michoacán. Las variables consideradas fueron: acceso al crédito; fuentes de financiamiento (formal / informal) y causas del no acceso al crédito. Los pequeños productores, para los propósitos de este estudio, se identifican por poseer extensiones pequeñas de tierra, independientemente del tipo de tenencia, y dedicarse al cultivo de maíz.

Este trabajo se compone de cuatro apartados. En el primero se presenta la conceptualización sobre la exclusión financiera de los pequeños productores rurales, también identificados como sector social por las instituciones crediticias; este enfoque hace énfasis en la importancia del acceso al crédito para este amplio sector productivo. En el segundo, se abordan los aspectos relativos a la fundación, objetivos y operación de las instituciones crediticias en la etapa posrevolucionaria, las cuales se distinguieron por priorizar el otorgamiento de crédito al sector agropecuario, en particular para la siembra y cosecha de granos básicos realizado por ejidatarios, comuneros y minifundistas, orientación que prevaleció hasta mediados de la década de los ochenta, cuando inició la transición al neoliberalismo y se abandonaron tales propósitos.

En el tercer apartado, se exponen los cambios jurídicos y de política de crédito rural llevados a cabo en el periodo comprendido entre 1990 y 2022, que llevó a la extinción al sistema de financiamiento rural público Banrural. También se da cuenta del funcionamiento de las instituciones financieras creadas con objetivos mercantiles que eliminaron el crédito rural para pequeños productores, en especial de maíz, las cuales finalmente también se extinguieron. En el cuarto y último, se analizan los datos obtenidos en campo de los pequeños productores de maíz en las regiones lacustres de Michoacán con relación al acceso al crédito, las fuentes de financiamiento formales y no formales y su opinión sobre las causas de su exclusión al crédito público. En las conclusiones se insiste en la necesidad de adoptar en México una política pública de financiamiento rural centrada en los pequeños productores de granos básicos, en especial el maíz, con criterios inclusivos.

En torno a la exclusión crediticia de los pequeños productores rurales

Teórica y empíricamente se conoce la relevancia que tiene el financiamiento en todo tipo de empresa a nivel mundial. Sin embargo, destaca el crédito otorgado a los pequeños productores, que cultivan granos básicos, por sus condiciones precarias y de gran desventaja con las grandes empresas agroindustriales nacionales y transnacionales, así como por la trascendencia e impacto que tiene su actividad en el aspecto alimentario a nivel familiar, local y regional. Además de otros beneficios, fundamentalmente el económico, a las familias campesinas (Sabourin et al, 2014).

El crédito rural ha dado muestras de que, cuando es bien aplicado, es un instrumento clave que contribuye de manera importante para que los agricultores cuenten con capital de trabajo para atender sus cultivos adecuadamente. Esto debido a que, al disponer de crédito de habilitación o avío, pueden llevar a cabo exitosamente el proceso de producción desde la preparación de la tierra hasta la cosecha.

Asimismo, cuando se suma el crédito refaccionario e hipotecario para realizar obras de infraestructura, compra de maquinaria y equipo, entre otros propósitos, es un importante recurso financiero y un medio para que los pequeños productores se capitalicen en el mediano y largo plazo. Por tal motivo, el financiamiento agrícola es crucial para potenciar esta actividad económica y constituye uno los elementos estratégicos fundamentales a considerar desde una política de verdadera inclusión financiera de los sectores rurales más necesitados, como son los pequeños productores, cuya producción aporta significativamente a la alimentación de la población mexicana.

Sin embargo, en términos generales, según el Banco Mundial, se estima que aproximadamente 2,500 millones de personas en el mundo, no utilizan servicios financieros formales y que el 75 % de los pobres, ni siquiera tienen una cuenta bancaria. Lo anterior a pesar de que la inclusión financiera es un aspecto clave, que contribuye a reducir la pobreza e impulsar la prosperidad financiera (Banco Mundial, 2022).

Esta situación de exclusión del sistema financiero de más de la cuarta parte de la población del planeta, y de la gran mayoría de los más pobres, impide que estas personas accedan a un financiamiento de algún tipo, ya sea para la producción, comercialización, servicios o para infraestructura productiva. Esto cancela la posibilidad de que en el mediano y largo plazo eleven su nivel de vida a partir de la disposición de recursos económicos para satisfacer sus necesidades básicas y hacer efectivos sus derechos humanos.

En el marco del debate actual sobre el financiamiento, se impulsa una nueva perspectiva crediticia para canalizar recursos al sector productivo de pequeña escala, a partir del enfoque de la inclusión financiera con perspectiva de justicia social y sustentabilidad. Además de concebir el crédito con recursos del erario como un bien público, como lo es la salud y la educación, y alejarlo del carácter mercantil que predomina, por el que solo una minoría puede acceder (Cipoletta y Matos, 2018).

Asimismo, el financiamiento al campo tiene repercusiones positivas en el desarrollo económico, no solo del usuario, sino también de manera indirecta a nivel comunitario, regional, y nacional. Esto responde a que, al potenciar el sector agropecuario se eleva la seguridad alimentaria y el producto interno bruto, lo cual contribuye a incrementar los niveles de estabilidad económica y social de cualquier país (Daneshvar et al, 2017, p. 19).

En particular, el crédito rural dirigido a productores de bajos ingresos, no solo es clave para el desarrollo económico regional y nacional, sino que podría contribuir de manera importante a disminuir las asimetrías económicas que se profundizan cada vez más. Estas asimetrías provocan la desigualdad socioeconómica, dando lugar a que los que poseen mayores recursos compren tierras, las concentren en pocas manos y desencadenen el desplazamiento de los habitantes del medio rural, sin tierra, hacia las zonas periféricas de las ciudades, engrosando los cinturones de miseria. Aunado a lo anterior, los campesinos que permanecen en sus pueblos -que antes eran los dueños de las tierras- y sus hijos comienzan a trabajar como mano de obra barata para los empresarios agroindustriales, a su vez que los jóvenes son cooptados por la delincuencia organizada (Saavedra y Rello, 2012).

La política crediticia postrevolucionaria

La situación actual dista mucho de la vivida antes de los años noventa. Con los primeros gobiernos postrevolucionarios se destinaron importantes cantidades de recursos financieros para el crédito dirigido al sector agropecuario y particularmente para la siembra, cultivo y cosecha de granos básicos. Lo anterior respondió a una estrategia para desarrollar el campo y elevar sustancialmente la producción, con los propósitos prioritarios de lograr la soberanía alimentaria y mantener la paz social del país. En los años posteriores a la Revolución de 1910 se promulgaron diversas leyes y se crearon instituciones clave con el objetivo de operar la política crediticia para el campo mexicano y disponer del presupuesto necesario, además de fomentar el crédito, el desarrollo tecnológico agropecuario y la asistencia técnica, entre otras acciones. De esas primeras reformas legislativas destaca el Artículo 27 constitucional de 1917, que sentó las bases para el marco jurídico agrario mexicano fundamental, así como la expedición de la Ley de ejidos del 30 de diciembre de 1920 (Gómez, 2016).

Al inicio del periodo postrevolucionario fue necesario reorganizar el sistema bancario nacional, cuyas bases nacieron en la Convención bancaria de 1924 (Pani, 1955). Derivado de lo anterior, en 1925 se creó el Banco de México como el banco central del país (Banco de México, 2023). Al mismo tiempo, se atendieron diversas actividades económicas, financieras y operativas sobre las que se promulgó una legislación bancaria. Esta, además de atender la problemática en ese momento, incluyó una visión de futuro que integraba el aspecto teórico con el operativo. En consecuencia, se fundaron instituciones financieras para apoyar todas las actividades económicas y productivas del país (Suárez, 1977).

El crédito público agrícola y ganadero o agropecuario, después de la Revolución Mexicana, inició en el año de 1926 con la fundación del Banco Nacional de Crédito Agrícola, soportado jurídicamente en la Ley de Crédito Agrícola del 10 de febrero de 1926. Dicha legislación posteriormente sufrió las modificaciones y adaptaciones que respondieron al contexto del financiamiento rural gubernamental durante los años 1931, 1934, 1935, 1939, 1942 y 1955 (Vázquez, 1970).

Con la reforma de la Ley de Crédito Agrícola de 1935 se creó el Banco Nacional de Crédito Ejidal como estrategia básica del gobierno cardenista (1934-1940) para atender prioritariamente a ejidatarios, comuneros y minifundistas. Asimismo, el disponer de recursos del erario para la producción agropecuaria fue una acción entendida como un servicio al campesinado, a la que la sociedad estaba obligada. Lo anterior se basó en la organización de las masas campesinas formando un sistema ejidal cooperativo a partir de unidades de producción colectivas, cuya pertenencia era condición para obtener un crédito. Así, el monto asignado ascendió vertiginosamente entre 1935 y 1938 en forma de créditos de avío, refacción, inmobiliario, prendario y quirografario (Castaño, 2014, p. 130).

Dadas las cuantiosas operaciones de crédito que realizó el nuevo Banco de Crédito Ejidal, en poco tiempo llegó a ser una de las instituciones más importantes en el país. Atendía los requerimientos de crédito rural en el campo mexicano y estaba orientada a productores del sector social, los que en esa época tenían un usufructo de tierra en promedio de una parcela ejidal por persona mayor de edad, por lo que todos sus apoyos financieros estaban dirigidos a ejidatarios y comuneros (Luna, 1956).

Posteriormente, con el propósito de dinamizar la operación del crédito rural, cubrir casi todo el territorio nacional y que el financiamiento fuera expedito y oportuno -dirigido a los pequeños propietarios, ejidatarios, comuneros, avecindados y poseedores de terrenos nacionales, entre otros actores del medio rural-, se pensó en un banco agropecuario que dispusiera de mayor autonomía regional. En virtud de lo anterior, mediante decreto presidencial el 2 de marzo de 1965, se fundó el Banco Nacional Agropecuario, S. A. El cual fue concebido en sus orígenes como banco de primer y segundo piso con funciones de redescuento (Decreto, 1965).

Durante la existencia de los tres bancos especializados en crédito al campo, tuvieron buenos niveles de operación crediticia en todo el territorio nacional, atendiendo a los diversos actores del medio rural. Sin embargo, a mediados de los años setenta estos bancos fueron unificados en una única institución bancaria denominada Banco Nacional de Crédito Rural, mediante la aprobación de la Ley General de Crédito Rural en diciembre de 1975 (Banrural, 1986).

La política de crédito rural neoliberal

Múltiples estudios dan muestra de la problemática de los pequeños productores rurales en el marco del neoliberalismo en México y en los países en desarrollo desde diferentes perspectivas, técnicas, ecológicas, económicas, sociales, culturales e históricas (Corvalán Morales, 1988; Alburquerque, 1996; Westley, 2001; Molina y Victoreno 2015; Saavedra y Rello, 2012; Espinosa Zamorano y Martínez Damián, 2017). En particular, es relevante analizar la política crediticia rural adoptada desde la década de los años noventa a partir de la operación de la institución pública más importante: Banrural. Sin esta no se puede entender el significado de la transición neoliberal en materia de acceso al crédito de los pequeños productores de maíz.

El Sistema Banrural estuvo integrado por un banco central y doce instituciones filiales llamados Bancos Regionales. De estos últimos dependía una amplia red de sucursales situadas a lo largo y ancho de todo el territorio nacional para atender tanto a personas físicas, como morales, independientemente de su tipo de tenencia de la tierra y dedicadas a cualquier actividad lícita en el sector agropecuario. Banrural se desempeñó con principios sociales, con políticas y criterios de operación uniformes, en cualquier plaza donde existía una sucursal bancaria de cualquiera de los trece bancos.²

Además, se realizó la apertura de sucursales bancarias en todas cabeceras municipales cuya actividad agropecuaria fuera importante. Así, en su tiempo, esta fue la principal institución que potenció el crédito rural bajo todas las modalidades de la época: los créditos de habilitación o avío para financiar el ciclo productivo (materias primas y materiales), pago de salarios y gastos directos de operación en las líneas agrícola, ganadera, agroindustrial.

Banrural también contempló los créditos refaccionarios destinados a la construcción de instalaciones, obras hidráulicas, agroindustriales, de infraestructura, plantaciones de árboles frutales y forestales, adquisición de pies de cría y, en general, a toda inversión fija o semi fija, que requería de un mediano o largo plazo para su recuperación, con el objetivo de capitalizar a los productores rurales. Así como créditos para el consumo, prendarios, quirografarios, personales, colaterales, en cuenta corriente, simples, cartas de crédito y líneas de crédito para la administración de documentos bancarios.

Además de contar con varios tipos de crédito para las diversas necesidades en el medio rural, la institución bancaria siempre dio prioridad a los cultivos básicos y a las obras de infraestructura clave para potenciar el desarrollo rural en el territorio nacional. Las necesidades financieras de los productores eran atendidas en una sola oficina de manera personal e integral, brindando así apoyo crediticio a todos los sectores productivos del campo mexicano. Por política crediticia y normatividad operativa institucional se daba atención prioritaria a los productores que en esa época se denominaban “de bajos ingresos”. Estos se caracterizaban por pertenecer al sector social definido por el tipo de tenencia de la tierra -ejidal, comunal, productores minifundistas, propietarios rurales y poseedores de terrenos nacionales-, cuya superficie de cultivo fuera preferentemente igual o menor a 20 hectáreas de riego de primera calidad o el doble en otros tipos de tierra (temporal, agostadero) (Banrural, 1986).

Si bien se atendía a productores del sector social, el servicio se realizaba según sus preferencias y sus formas de trabajo, incluso se daba atención de manera individual a quienes tenían superficies menores a una hectárea. Desde luego, se brindaba servicio también a productores privados con superficies mayores, pero siempre y cuando no rebasaran la superficie legal considerada por las leyes como auténtica pequeña propiedad agrícola, ganadera, forestal o rural (Ley General de Crédito Rural, 1976).

Sin embargo, en 1990, como parte del cambio en la política económica del país, también se modificaron radicalmente las políticas de operación en Banrural. Estas pasaron del objetivo social original, crediticio y financiero, a adoptar una normatividad operativa con un sentido eminentemente empresarial y de mercado. Esta situación derivó en que la institución bajara drásticamente sus operaciones crediticias, tanto en número de individuos atendidos o beneficiados con financiamiento, como en superficies y montos operados. En consecuencia, a partir de 1990 se redujo su universo de trabajo, lo que afectó fuertemente al sector social de manera sistemática. En el año 2002 cerró el Sistema Banrural y fue sustituido por Financiera Rural, cuyas operaciones iniciaron ese mismo año, de acuerdo con la publicación de su Ley Orgánica (Decreto, 2002).

Doce años después, Financiera Rural se transformó en Financiera Nacional de Desarrollo Agropecuario, Rural, Forestal y Pesquera (FND) (Decreto, 2014), cuyo objetivo era financiar al campo. Sin embargo, logró una cobertura crediticia insignificante y un elevado monto de cartera vencida, la cual se concentró en pocos beneficiados, amén de una significativa reducción en todas sus operaciones de crédito, evidenciando una ineficiencia financiera enorme. Debido a lo anterior, la Cámara de diputados aprobó su extinción en abril del 2023 (Méndez y Muñoz, 2023).

En los últimos años, en torno al acceso al crédito en México, en términos generales se observa que los porcentajes de beneficiarios de los diversos tipos de crédito son bajos. Esto responde a que en los rubros y las cifras de la Encuesta Nacional de Inclusión Financiera (ENIF) del 2021, realizada por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV), en colaboración con el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), se observa que únicamente el 32.7% de los encuestados tienen crédito, el 14.4% alguna vez lo tuvo y el 52.9% son personas que nunca han accedido a ningún tipo de financiamiento. Al enfocarnos en este último grupo, el mayor porcentaje se concentra en el ámbito rural, con un 61.4% de los encuestados, mientras que el área urbana comprende al 46.1% de la población.

Más delicado se vuelve el escenario para los productores y habitantes del campo tras reconocer que han recibido escaso financiamiento, ya que únicamente el 16.5% posee crédito de manera formal. Esta situación se torna crítica cuando se aprecia que entre los encuestados no se refleja alguna cifra que muestre acreditados con financiamientos institucionales. Es decir, que hayan recibido créditos de habilitación o avío para la producción o atención de cultivos, para obras de infraestructura agropecuaria u otro rubro que contribuya a la capitalización rural.

Los datos reportados indican que, en el sector rural, los porcentajes de créditos son bajos y los medianamente importantes no están destinados a recursos o actividades prioritarias que beneficien directa o indirectamente al campo o al quehacer de los agricultores y ganaderos. Los pocos financiamientos operados por instituciones formales están orientados a la tarjeta de crédito departamental o de tiendas de autoservicios. De los anteriores, en orden de importancia, se observan las tarjetas de crédito bancario, el crédito de nómina, el crédito personal, el automotriz y el de vivienda, como INFONAVIT, FOVISSSTE, pero no se registra operación alguna destinada al sector agropecuario (Comisión Nacional Bancaria y de Valores [CNBV] e Instituto Nacional de Estadística y Geografía [INEGI], 2022, pp. 42 y 70).

Lo anterior confirma el hecho de que los niveles de crédito agrícola dirigidos a cultivos básicos otorgados por las instituciones financieras públicas cayeron drásticamente después de los años noventa. Esta situación se aprecia al comparar las cifras de los montos de créditos asignados, y las superficies financiadas durante aquella década, con los años posteriores y actuales. Se observa la caída si se consideran las unidades de superficie cultivadas con maíz por productores que poseen reducidas superficies de terreno y trabajan de manera individual su tierra, los cuales comprenden la mayoría de la población rural en México (Secretaria de Agricultura y Desarrollo Rural [SADER], 2020).

A la situación de carencia crediticia se suma el hecho de que la mayoría de estos productores poseen poca o nula infraestructura productiva por el alto nivel de descapitalización en el que se encuentran actualmente. Asimismo, la mayor parte de los agricultores dispone de áreas de cultivo muy pequeñas y no desean compactarlas para mejorar la eficiencia y reducir los costos de producción, logística y cosecha. Además, no existe o es muy limitada la integración de las cadenas productivas.

Además, hay que considerar que los pequeños productores ejidatarios o comuneros no tienen acceso al financiamiento rural, ya que no cuentan con garantías tangibles suficientes y no están organizados con fines económicos y productivos. Aunado a lo anterior, carecen de capacitación integral, sobre todo en temas financieros y procesos de innovación viables según la región, tal y como sucede en las lacustres de Michoacán.

Actualmente no existe, como sucedió en el periodo postrevolucionario, cobertura crediticia rural por parte de las instituciones gubernamentales a través de sedes, al menos en las principales cabeceras municipales eminentemente agropecuarias, para atender a los productores cara a cara, de manera eficiente e in situ. No obstante, estos problemas en el campo no son nuevos, ya que, a finales de los ochenta ya se reconocían los desafíos por sortear en términos de equidad debido a problemas seculares como la capitalización concentrada en el sector agroempresarial y el rezago de la población campesina minifundista y ex campesina sin tierra dependiente de los bajos salarios en la naciente agricultura empresarial y de los mercados de trabajo urbanos. Además del éxodo rural a las ciudades, se reconocía ya la tendencia de envejecimiento y despoblamiento de las regiones rurales (Durston, 1988). Estos factores han derivado en un abultado déficit social rural que en más de cuatro décadas no ha dejado de crecer.

Actualmente se observa que una parte de los productos financieros y las condiciones en que se ofrecen por parte de las instituciones no están hechos a la medida de las necesidades específicas de los productores, por lo que no resultan adecuados para los campesinos, antes denominado sector social y ahora clientes. Incluso, no se cuenta con un seguro agrícola oficial que cubra los diversos fenómenos climáticos que afectan a los cultivos y a los animales destinados al trabajo, con cobertura amplia, de acuerdo con las condiciones de trabajo de estos campesinos y de las zonas en donde se encuentran (Portillo et al, 2020).

Otro aspecto adverso se presenta al momento de la cosecha. Esta generalmente se da masiva y simultáneamente en las diversas regiones y enfrenta una importante especulación de acaparadores locales y regionales, que manipulan el precio a la baja de los productos. Esta situación provoca que el agricultor reporte baja o nula rentabilidad económica, por lo que, a pesar de su arduo trabajo, no alcanza a convertirse en sujeto de crédito.

En el estudio de campo realizado en las regiones lacustres de Michoacán, se recibió la manifestación verbal de los pequeños productores sobre que cada vez han sido menores los apoyos financieros públicos para ellos. Debido a lo anterior, se consideran abandonados y dejados a expensas de inversores privados que acaparan tierras, ya que disponen de los recursos económicos; este acaparamiento va desde la compra de terrenos hasta su renta. Se trata de medianos y grandes empresarios dedicados a agronegocios a mayor escala. Por ejemplo, en áreas compactas realizan perforaciones de pozos profundos y frecuentemente sobre explotan los recursos naturales, principalmente la tierra, pero también, el agua, la flora y la fauna.

Después de los años noventa se aprecia que, a pesar de que las instituciones tienen conocimiento y registro de las causas de los problemas en el campo y su relación con el rubro del financiamiento rural, este último ha sido escaso por parte de los gobiernos. Parece no importar que el crédito rural es una pieza clave para el fortalecimiento de la economía del país y particularmente de la población que dedica su vida a la actividad agrícola.

En la práctica se observa que, después de que los gobiernos mermaron a casi nada el crédito rural como consecuencia de la adopción de políticas economicistas y empresariales en las que supuestamente separaron el crédito y se eliminó el subsidio, se abonó a la generación de múltiples problemas socioeconómicos en el campo, ya que se ha constatado que los subsidios no son bien aplicados por no asegurar que se destinen a los fines previstos. Además, siempre son recursos para unos cuantos y con montos insuficientes para los insumos necesarios del proceso agrícola, como el del maíz.

Actualmente a las instituciones financieras públicas y privadas les representa un gran reto otorgar crédito rural. Esto se debe a que las operaciones tienen características particulares, sobre todo los créditos refaccionarios, que requieren de una planeación detallada que incluye su ejercicio, supervisión y recuperación. Además, cada región productora es diferente.

El crédito a pequeños productores de maíz en las regiones lacustres de Michoacán

Centrando el análisis en el acceso al crédito público de los pequeños productores de maíz en el estado de Michoacán y en la superficie cultivada con maíz que fue acreditada, habilitada o financiada por Banrural, que prioritariamente atendía el sector social rural antes del cambio radical de su política crediticia en el año de 1990, se advierte que todas sus operaciones de financiamiento fueron muy superiores a los ejercicios crediticos que se dieron después de ese año. La caída en la atención a esos productores sucedió a raíz del decreto que mandató el cierre de Banrural mismo que dio origen a la Financiera Rural.

De acuerdo con las fuentes consultadas, en Michoacán, la superficie cultivada con maíz por los productores del sector social en 1981, y atendida por Banrural, llegó a 244,180 hectáreas; mientras que el total sembrado por productores de todos los estratos socioeconómicos fue de 535,812 hectáreas [ver Tabla 1]. Esto significa que la institución atendió con crédito el 45.6% del total de la superficie sembrada de maíz a nivel estatal y enfocado a los productores de bajos ingresos, ya que constituían su universo de atención prioritario y su razón de ser como banca de desarrollo. En tanto que, en 1982 se acreditó al mismo estrato socioeconómico de productores de maíz en una superficie de 210,750 hectáreas, mientras que el área total de cultivo de este grano básico ascendió a 487,894 hectáreas en la entidad, por lo que la colocación crediticia alcanzó el 43.2% (Instituto Nacional de Estadística y Geografía [INEGI], 1987).

Banrural se apoyó en la política institucional de inclusión del sector rural a nivel nacional. Con esto logró que las operaciones de crédito se centraran en atender al 95% de la superficie de productores de bajos ingresos, ejidatarios, comuneros y minifundistas, que en su mayoría poseían terrenos con superficies igual o menor a 20 hectáreas de riego o su equivalente de temporal (Banrural, 1986). Incluso, la institución bancaria llegó a operar financiamientos para campesinos que sembraban hasta un cuarto de hectárea, que eran considerados en el rango de mayor prioridad. Este grueso de productores de baja producción constituía el objetivo legal y operativo para el que fue creada la banca de desarrollo hasta 1990. Debido a lo anterior, casi todas sus operaciones y tipos de crédito estaban orientados a los habitantes del medio rural con ese perfil.

A partir de entonces, el crédito estuvo dirigido a agricultores identificados como productores de desarrollo nivel 1, principalmente por los Fideicomisos Instituidos con Relación a la Agricultura (FIRA). Estos se caracterizaban por poseer terrenos agrícolas de riego de primera calidad de menos de 20 hectáreas o su doble en otro tipo de tierras sembradas con cultivos lícitos, preferentemente clasificados como básicos, en los que destacaba en número de superficie el cultivo de maíz.

En los últimos 22 años, con base en información obtenida a través del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI), sobre las operaciones de FIRA, se observa que esta institución acreditó en el año 2020, una escasa superficie con cultivo de maíz estimada en 12,413 hectáreas. Sin embargo, esta cantidad disminuyó ligeramente para el año 2021, con un ejercicio crediticio de 12,138 hectáreas, mientras que, en el año 2022 bajó drásticamente ya que, aun cuando se reportaron operaciones en cultivo de maíz (pero no en superficie), únicamente indicaron haber ejercido un monto de $102’294,091 (Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales [INAI] - Fideicomisos Instituidos con Relación a la Agricultura [FIRA], 2023). Al respecto, se realizó una estimación de la superficie financiada, la cual osciló entre un máximo en hectáreas de 2,273 y un mínimo de 1,574. Este cálculo se basó en que la institución contempla un costo de cultivo por hectárea de maíz mínimo de $45,000.00 y máximo de $65,000.00 (Fideicomisos Instituidos con Relación a la Agricultura [FIRA], 2023).

Por su parte la Financiera Nacional de Desarrollo Agropecuario, Rural, Forestal y Pesquero (FND), redujo el otorgamiento de créditos para el cultivo de maíz durante los años 2020, 2021 y 2022 ya que solo financió un total anual de 17,917, 15,211 y 13,372 hectáreas respectivamente (Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales [INAI] - Financiera Nacional de Desarrollo Agropecuario, Rural, Forestal y Pesquero [FND], 2023).

Al considerar la penetración crediticia de las dos instituciones FIRA y FND, sumando el número de hectáreas atendidas con cultivo de maíz en Michoacán, para los años 2020, 2021, y 2022 fue de 30,330; 27,349 y 14,946 respectivamente (INAI-FIRA, 2023; INAI-FND, 2023), mientras que la superficie de siembra de maíz realizada por todo tipo de productores en el estado en los tres años citados fue de 576,442; 467,456 y 478,071 hectáreas (Servicio de Información Agroalimentaria y Pesquera [SIAP], 2022). En ese sentido, el porcentaje total de penetración crediticia oficial por FIRA y FND en la entidad fue del 5.3%, 5.9%, y 3.1% en 2020, 2021 y 2022 respectivamente.

Asimismo, las cifras del 2022 muestran que el crédito destinado a los productores de maíz, en su mayor parte no se orientó prioritariamente al sector de pequeños agricultores como lo hacía el Sistema Banrural al priorizar a productores de escasos y muy escasos recursos económicos. Hoy las operaciones de la FND y del FIRA son para productores que disponen de altos ingresos económicos.

La exclusión de los pequeños productores del crédito rural se evidencia con la información obtenida en campo. Gracias a las 611 encuestas aplicadas a los productores de maíz en las tres regiones lacustres del estado de Michoacán (Cuitzeo, Pátzcuaro y Chapala) se desprenden las evidencias descritas a continuación.

En cuanto al acceso al crédito, 540 campesinos respondieron que no contaban con financiamiento, es decir, el 88% no poseen ningún tipo de crédito para aplicar al cultivo del maíz, que es el grano básico en el país para la alimentación humana y de ganado. Mientras que únicamente 71 agricultores contestaron sí contar con alguna fuente de crédito o préstamo para sus cultivos, lo que indica que solo el 12% de los encuestados poseen algún tipo de apoyo financiero para la siembra de maíz.

Al analizar el porcentaje de agricultores (12%) que sí disponen de crédito se encontró que la habilitación llega de diferentes fuentes, ya que a la pregunta ¿Quién le proporcionó el crédito? 30 personas (es decir, el 42%) indicaron haberlo obtenido de una institución financiera privada o de la banca comercial. De este último porcentaje, 16 campesinos (el 23%) señalaron que recibieron el apoyo crediticio de otros actores como familiares, amigos, vecinos e instituciones privadas no financieras ni bancarias. En tanto que sólo 15% de los agricultores de maíz manifestaron recibir crédito o apoyo financiero de alguna institución pública. También se identificó la presencia de otros actores financiadores, ya que 8% han recibido crédito de prestamistas locales y otro 8% indicó que el apoyo financiero corrió por parte de distribuidores de fertilizantes, agroquímicos y semilla.

Con respecto a las fuentes de crédito para los productores de maíz en las regiones lacustres, la información obtenida mediante las encuestas muestra que las personas morales de segundo piso no atienden directamente a los acreditados. Este proceso se da a través de intermediarios financieros bancarios y no bancarios, quienes otorgan al público en general todo tipo de créditos, por ejemplo, FIRA. Por otra parte, la FND, con funciones de segundo y primer piso, aunque en la zona de estudio realizó únicamente operaciones de primer piso. También, a los intermediarios financieros bancarios (privados y públicos), así como los intermediarios financieros no bancarios, los que prácticamente no operaron créditos en la zona, entre ellas las Sociedades Cooperativas de Ahorro y Crédito (SOCAPS) y las Sociedades Financieras Populares (Urbina, 2020), las Uniones de Crédito (CNBV, 2015), las microfinancieras (Reyes, 2017), las Cajas Populares (Bancomext, 2014).

En el sector agropecuario, las instituciones formales que brindaron crédito directo a los productores fue la FND y, por parte de intermediarios cuyas operaciones están incluidas en la superficie financiada, por FIRA, ya que esta institución descontó la cartera de todas las instituciones bancarias y no bancarias, con excepción de la reportada por la FND. También se identificó a las personas físicas de las localidades que de manera informal proporcionaron créditos o préstamos, como agiotistas, almacenadores de granos, tortilleros, negociantes de agroquímicos, familiares, amigos, entre otros, que otorgaron crédito al 3% de los productores encuestados. El estudio en las regiones lacustres de Michoacán no consideró todo aquello que no sea crédito, financiamiento o préstamo, así como tampoco subsidios, dadivas, regalos ya que estos presentan características muy diferentes al servicio crediticio formal.

Considerando la información anterior se aprecia que, sumando las operaciones recientes de crédito rural que recibieron los productores para el cultivo de maíz en el estado de Michoacán, FND y FIRA atienden a una parte insignificante de productores si se compara con la superficie que llegó a atender lo que fue Banrural en esta entidad federativa, antes del cambio en sus normas de operación en 1990. De este pequeño universo de 71 productores de maíz que sí tienen crédito, considerando las tres regiones lacustres de Michoacán, en Chapala se localiza el número más alto de beneficiarios 45%, Cuitzeo reporta el 40.8% y el nivel más bajo en Pátzcuaro con sólo el 12% de habilitados.

Al 88% de los entrevistados que no posee ningún tipo de crédito se les preguntó si conocen las causas de no tener acceso. El 24% contestó que se debe a que las instituciones públicas desde hace muchos años dejaron de financiar prácticamente a todos los agricultores, entonces ellos hacen el esfuerzo de guardar recursos propios cada año para poder continuar con el cultivo. Además, tienen otras actividades y fuentes alternas de recursos económicos con las cuales hacen frente a los gastos del cultivo, por lo que consideran que no necesitan el apoyo financiero. Otros productores, equivalente al 18%, dijo no saber a quién recurrir para solicitar financiamiento; un 13% indicó que debido a que poseen un ingreso bajo no les conviene solicitar un préstamo, pero tampoco son sujetos de crédito por las condiciones en que actualmente operan las instituciones financieras públicas y privadas.

El 10% de los encuestados comentó que para ellos el crédito es muy costoso cuando suman todos los gastos directos e indirectos que deben hacer para que, en principio, la institución evalúe si el solicitante es sujeto de crédito. En muchas ocasiones los pequeños productores no llegan a calificar para el crédito y los gastos realizados no son recuperables y esto los desalienta (González, López y Ayala, 2015, p. 39). Por su parte, un 9% consideró que no tienen apoyo externo por el riesgo financiero que representa, tanto el cultivo de estos granos básicos, como la operación propia del crédito para este fin. Otro 9% indicó que las instituciones piden muchos requisitos y gastos, por lo que no les resulta atractivo tramitar un crédito. El 8% no dispone de crédito por otras causas, principalmente porque reconocen que estos apoyos son solo para unos cuantos, que no hay información suficiente, que nos les gusta andar haciendo trámites, entre otras causas. Por último, el 8% de agricultores que siembran maíz señaló haber buscado financiamiento sin éxito en instituciones públicas y privadas.

Las cifras actuales reportadas por las dependencias responsables de otorgamiento de crédito rural a productores de maíz coinciden con la información proporcionada por los pequeños productores encuestados en las tres regiones lacustres de Michoacán. Destaca la baja y escasa cobertura crediticia de las actuales instituciones de financiamiento público y privado, más aún al compararlas con el alcance que tuvo el Sistema Banrural, antes del cambio en sus políticas de operación en 1990.

Por las razones arriba señaladas, los pequeños productores de maíz son actualmente un sector excluido en el rubro del crédito rural. Mientras que, antes de los años noventa, el Sistema Banrural orientaba el crédito agropecuario a todos los sectores, dando preferencia precisamente a los campesinos o sector social caracterizados por la producción a baja escala, ejidatarios, comuneros, pequeños propietarios y minifundistas, a quienes se destinaba la casi totalidad del presupuesto financiero mediante diversos tipos de financiamiento. Lo anterior se aprecia en los artículos 54 y 59 de la Ley General de Crédito Rural en los que se mandata la prioridad hacia los ejidatarios, comuneros y minifundistas (Ley General de Crédito Rural, 1976), tal y como se observa en sus operaciones de crédito registradas en Michoacán (INEGI, 1987). Sin embargo, en la información disponible se distingue que desde los años noventa los mayores montos de dinero se han destinado financiar cultivos no básicos (INAI-FND, 2023; INAI-FIRA, 2023) y en el pasado se destinaban, en su mayor parte, para habilitar cultivos de productos básicos, especialmente maíz.

Conclusiones

En las regiones lacustres de Chapala, Pátzcuaro y Cuitzeo en Michoacán los pequeños productores de maíz tienen un acceso al crédito extremadamente limitado. Esta situación es resultado de cambios en los objetivos y formas de operación de las instituciones financieras gubernamentales surgidas en la etapa posrevolucionaria, mismas que se consolidaron en las décadas posteriores señaladamente con el Sistema Banrural de cobertura nacional y sus objetivos de inclusión del conjunto de los pequeños productores rurales (ejidatarios, comuneros y minifundistas). Este sistema fue transformado a principios del último decenio del siglo XX y de ser banca social pasó a una institución financiera, la FND y FIRA, con criterios mercantiles y selectivos alineados al modelo neoliberal de Estado. Esto llevó a la exclusión de los pequeños propietarios debido a sus condiciones de desventaja en cuanto a limitaciones en extensión de tierra y capacidad de pago.

Esta política crediticia se caracteriza por su limitado grado de colocación de crédito y superficie asegurada, especialmente para el cultivo de maíz por pequeños productores, evidenciando una clara tendencia a la baja de las instituciones crediticias. Lo anterior se suma a la falta de interés de los pequeños productores por este tipo de financiamientos, situación agravada por diversos factores, entre los que destacan el desconocimiento de las vías y formas para acceder a un crédito, los altos costos que para ellos significa el trámite, así como el surgimiento de nuevos actores locales que otorgan préstamos informales. Estos últimos han venido a llenar el vacío generado por la ausencia de una Banca social o de desarrollo con presencia en regiones tales como las lacustres de Michoacán.

La operación de FND fue limitada en el campo mexicano y particularmente en Michoacán, debido a su política crediticia y la forma en que implementó la operación del crédito rural. Esto se debe a que, desde que la institución nació, buscó colocar los recursos a través de organizaciones para facilitar la asignación de montos elevados y así reportar mayor eficiencia y cobertura crediticia, metas que marcaron su existencia y su desaparición.

Los criterios de eficiencia y eficacia en la gestión de instituciones financieras como la FND y FIRA, traducidos en menor tiempo y altos montos de colocación de crédito, es una de las principales razones por las que el crédito se orienta a sujetos organizados o a individuos que operan grandes cantidades de dinero. Esto implica dejar de lado a los pequeños productores con pocos recursos económicos que solicitan un crédito personal, ya que esto eleva sus costos por cada peso operado (INAI-FND, 2023; INAI-FIRA, 2023). Además, se observa que las instituciones financieras han estado más preocupadas por cumplir con sus metas anuales de colocación crediticia, que con realizar una función financiera de carácter social y de desarrollo regional, tal y como se espera para avanzar en la integración de los pequeños productores agrícolas y el desarrollo regional (Saavedra y Rello, 2012).

Lo anterior dio como resultado que las superficies atendidas con financiamiento para la siembra y cultivo de granos básicos fueron insignificantes por parte de la FND, desde que nació hasta su reciente extinción en abril de 2023. También resultan poco relevantes las superficies del cultivo de maíz que acreditó la FND, si se comparan con las cubiertas por el Sistema Banrural antes de los años noventa, tal y como lo muestra la situación de exclusión del crédito rural en la que actualmente se encuentran los pequeños productores de maíz en las regiones lacustres de Michoacán.

La información institucional actual proporcionada por FIRA y la FND, así como la histórica del extinto Banrural y la experiencia de los productores en temas de crédito rural, dan cuenta de los múltiples problemas que enfrentan los pequeños productores cuando solicitan apoyo crediticio para sus cultivos y los criterios excluyentes que tienen las instituciones después de 1990. Esto debido a que se eliminó en la práctica el sentido social que tenían las dependencias responsables del crédito al campo. Las instituciones crediticias gubernamentales se centraron en un objetivo económico financiero sin considerar la realidad en la que se encuentra la mayor parte de los pequeños productores: escasos recursos económicos, poca superficie de tierra, mayoritariamente terrenos de temporal, un alto nivel de riesgo, entre otros aspectos.

El bajo nivel de operación crediticia que tienen las instituciones gubernamentales responsables de otorgar el crédito rural a los pequeños productores (lo que provoca su exclusión al crédito público) no se puede revertir en tanto no se cambie el modelo de desarrollo del país (caracterizado por privilegiar a los propietarios de grandes extensiones de tierra y despreciar a los pequeños productores) a otro basado en reformas estructurales constitucionales que comprendan los aspectos relativos a objetivos organizacionales y gestión de las dependencias gubernamentales responsables del crédito agrícola en México. En ese sentido, estas deber ser no sólo incluyentes, sino que privilegien a los pequeños productores, especialmente de maíz, quienes garantizan la disponibilidad del alimento básico en el país a escala regional y nacional.

Asimismo, deben asegurar la cobertura de la mayoría de los pequeños productores que desarrollan actividades agrícolas licitas y que tienen solvencia moral, respetando su forma de trabajo que aún incluye prácticas campesinas de carácter agroecológico, con las cuales contribuyen a la conservación de la tierra y el agua, así como a la producción diversa de alimentos sanos, sustentables y culturalmente pertinentes (Daneshvar et al, 2017). Además, es indispensable ampliar la gama de sujetos de crédito como personas físicas o morales, y de estas últimas reconocer la pluralidad de figuras legales de organización tradicional que regionalmente persisten en el país, para que también sean sujetos de crédito público y que el acceso a este sea considerado como derecho y no un privilegio (Cipoletta y Matos, 2018).

Esta situación no sólo justifica estudios como el que aquí se presenta, sino que también evidencia la necesidad de otras investigaciones en las que se analicen los problemas de este sector de pequeños productores de maíz desde diferentes perspectivas con respecto al financiamiento. Así se podrá definir una política pública de financiamiento rural con enfoque de desarrollo rural sustentable a partir de la inclusión de los pequeños productores rurales.

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Notas

1 Este artículo contó con apoyo financiero del CONACYT de 2017 a1 2020, en el marco de la convocatoria Atención a Problemas Nacionales 2015, Proyecto 1609 Desarrollo local y seguridad alimentaria a través del metabolismo social de productos básicos agroalimentarios y pesqueros de Michoacán.

2 El Sistema Banrural estuvo integrado por las sociedades nacionales de crédito siguientes: 1.- Banco Nacional de Crédito Rural; 2.- Banco de Crédito Rural del Centro; 3.- Banco de Crédito Rural del Centro Norte; 4.- Banco de Crédito Rural del Centro Sur; 5.- Banco de Crédito Rural del Golfo; 6.- Banco de Crédito Rural del Istmo; 7.- Banco de Crédito Rural del Noreste; 8.- Banco de Crédito Rural del Noroeste; 9.- Banco de Crédito Rural del Norte; 10.- Banco de Crédito Rural de Occidente; 11.- Banco de Crédito Rural del Pacifico Norte; 12.- Banco de Crédito Rural del Pacifico Sur; 13.- Banco de Crédito Rural Peninsular (BANRURAL, 1986).